A raíz de la entrada en vigor de la reforma del Sistema de Justicia en el estado y de su implementación nos hemos dado a la tarea de analizar cada uno de sus aspectos y todas aquellas cuestiones que el estar litigando bajo ese sistema por 13 años hemos observado.
Por esta razón Renace comenzó con un proyecto de investigación que a través de personal capacitado, se ha encargado del estudio e investigación estricta de cada uno de los aspectos ya cubiertos y los que necesitan ser incorporados por la reforma judicial.
Como resultado de algunos de los estudios hechos por Renace se han obtenido muchas conclusiones que han dado pie a que todos los agentes se preocupen por seguir promoviendo la reforma y se continúe evaluando lo ya reformado para limar fallas que se presentan en la práctica.
A continuación se presenta un pequeño extracto de algunas cuestiones que se han tomado en cuenta dentro del estudio que esta institución realiza:
Evaluación de la Reforma Penal en Materia de Juicios Orales en el Estado de Nuevo León
I. Lo introducido por la Reforma y sus avances:
1. Comenzó abarcando delitos culposos no graves para irse extendiendo hasta a algunos graves, que son los de mayor impacto social, y por querella, bajo un sistema adversarial (juicios orales).
2. Modificaciones procesales: especialmente en la etapa de preparación, sin modificar estratégicamente las demás etapas del proceso.
Gracias a lo anterior se ha logrado un gran avance en lo que concierne a garantizar el debido proceso y equilibrio entre las partes, en ciertas etapas del proceso penal, específicamente en el juicio oral, lo que se traduce en:
a) Una mayor transparencia.
b) Interacción del Juez con la víctima y el inculpado.
c) Una mayor credibilidad en los fallos y decisiones.
d) Una respuesta a las problemáticas en tiempos menores.
e) Ahorro de recursos, tanto económicos como humanos.
Con lo cual se hace patente la necesidad de que las anteriores bondades se hagan extensivas al resto de las etapas procesales, siendo las siguientes:
a) La averiguación previa.
b) La preparación del proceso.
c) La segunda instancia.
d) La ejecución de la pena.
En efecto, la reforma cuenta con algunas fallas que es necesario corregir, siendo ellas las siguientes:
A.- A nivel Procuraduría General de Justicia.
1. Averiguación previa.
• Para esta etapa, la Reforma sólo introdujo lo relativo a "no entradas" y a "salidas alternas", con lo que las facultades discrecionales del Ministerio Público se vieron ampliadas. A tal grado que el mayor numero de los asuntos vinculados con reforma se quedan estancados en dicha instancia preliminar, generando incertidumbre por no conocer la forma en que se van resolviendo los asuntos.
• Las averiguaciones previas se siguen integrando bajo los estándares del sistema tradicional, sin atender los cambios que el sistema adversarial requiere.
• La mayoría de los resultados en materia de investigación siguen siendo gracias a reos presente y no por integraciones investigativas.
• La falta de investigación y acopio de pruebas en la etapa de averiguación, evita llevar asuntos al juicio oral, lo que se vincula con número tan bajo de consignaciones.
• El número de consignaciones se ha visto reducido a partir de la Reforma por la falta de recursos suficientes para hacer frente a sus nuevas exigencias.
• Mantiene la distinción entre Agentes del Ministerio Público Investigadores y Agentes del Ministerio Público Adscritos a Juzgados, lo que genera una fractura en la continuidad de la acusación.
2. Preparación del proceso.
• Aunque se ha generado una Coordinación de Agentes del Ministerio Público Especializados en Juicios Orales, el personal asignado a ésta es de sólo 5 personas.
• El cargo de Agente del Ministerio Público Especializado en Juicios Orales, presenta un alto índice de rotación: de las 5 personas asignadas, sólo 2 se han mantenido como tales desde el inicio de la Reforma.
• Los Agentes del Ministerio Público Especializados en Juicios Orales recurren de forma casi automática los acuerdos en materia de pruebas y de término constitucional, lo que ha traído como consecuencia un muy limitado número de juicios orales.
• De igual forma, recurren en demasía al uso de las salidas alternas para evitar ir a juicio, a tal grado que las victimas tienen que conformarse o ajustarse a los arreglos planteados en dicha forma de solución del conflicto sin importar si realmente se sienten satisfechas en sus intereses o si desean ir a juicio. Esto genera la desnaturalización de los objetivos para los que fueron creadas las salidas alternas.
• Los Agentes del Ministerio Público Especializados en Juicios Orales, no cuentan con los apoyos económicos requeridos para cumplir su función, si se considera, sobre todo, que deben prestar sus servicios en zonas distantes del Estado.
• El personal de la Policía Ministerial y de Servicios Periciales:
No cuentan con capacitación que les permita adecuar sus prácticas de trabajo a los requerimientos del nuevo sistema.
Siguen operando con la misma normatividad usada antes de la Reforma.
Propuesta concreta:
• Adecuar la estructura y operación en la Procuraduría General de Justicia, desde la etapa de averiguación previa, a los nuevos requerimientos que el cabal desarrollo del sistema adversarial exige para salvaguardar las garantías del debido proceso.
B.- Poder Judicial.
1. Etapa de Preparación.
Para la implementación de la Reforma se crearon Juzgados de Preparación y Juzgados de Juicio Oral para el Primer Distrito Judicial pero como en el Estado existen doce Distritos, se determinó un sistema especial según el cual, al momento, nos encontramos con cinco variables relativas a las funciones de los Juzgados Penales en el Estado:
• Con función exclusiva del sistema tradicional.
• Con la función especializada de preparación del juicio oral.
• Con la doble función de atender el sistema tradicional y lo relativo a la preparación del juicio oral.
• Con la triple función de atención el sistema tradicional, lo relativo a la preparación del juicio oral, y además, asuntos de tipo civil. (Jueces Mixtos).
• Con la función especializada en Juicios Orales.
Todo lo anterior genera:
• Serias confusiones en la aplicación de criterios.
• Cargas laborales que dificultan un certero y eficiente desempeño.
• Infiltración de prácticas del sistema escrito en el nuevo sistema acusatorio; por ejemplo: criterios rígidos en lo relativo al desarrollo de audiencias, en especial ofrecimiento y desahogo de pruebas.
• Una serie de simulaciones respecto a lo que debiera ser un verdadero sistema adversarial, por ejemplo: el Juez de preparación no define la legalidad de la detención. (Lo que sí sucede con los Jueces de Garantías en otros sistemas nítidamente adversariales).
• El uso reducido de juicios orales ante la falta de respuesta oportuna a los recursos o medios de impugnación planteados en la etapa de preparación.
2. Segunda Instancia
Por su parte, y en lo relativo a la segunda instancia, el Tribunal Superior de Justicia no cuenta con Magistrados especializados en Juicio Oral. Incluso siguen operando bajo las reglas del sistema tradicional escrito, lo que se traduce en un estancamiento de los asuntos en dicha instancia al no haber continuidad ni concentración para resolver dichos medios de impugnación.
En materia de justicia para adolescentes existe ausencia de magistrados especializados, aspecto que provoca más preocupación, pues se violenta el artículo 18 constitucional.
Además de lo mencionado, todo lo expuesto representa un serio impedimento para la consolidación de la Reforma, pues por más intentos que se hagan durante el proceso, éstos pueden llegar a ser contrariados en la etapa de revisión, donde se mantienen esquemas operativos y principios del sistema tradicional.
Propuesta específica:
• Adecuar la estructura y operación del Poder Judicial para que:
• Cuente con Jueces que de manera exclusiva y especializada realicen sus funciones conforme a los principios del sistema adversarial.
• El Tribunal Superior de Justicia cuente con Magistrados especializados en Juicio Oral que puedan resolver la segunda instancia conforme a los principios del sistema adversarial.
• En consideración a lo establecido en el artículo 18 constitucional, se cuente con magistrados especializados en adolescentes infractores.
C.- Defensoría de Oficio:
El buen funcionamiento de cualquier sistema de justicia, exige un equilibrio y proporcionalidad en las fuerzas y posicionamiento de sus participantes, lo cual en el Estado de Nuevo León, dista mucho de ser una realidad.
El Ministerio Público, los Defensores de Oficio y los Jueces presentan serios desequilibrios en lo que respecta a:
• Sus partidas presupuestales
• Número de personal y carga laboral
Sus presupuestos, según la Ley de Egresos (P. O. 13 de enero de 2007) es e siguiente:
Dependencia
Presupuesto
Poder Judicial
$540,000,000.00
Procuraduría General de Justicia y Seguridad Pública
$1,608,603,345.00
Defensoría de Oficio
$45,541,528.00
En cuanto a las remuneraciones se tiene:
Poder Judicial
Procuraduría General de Justicia
Defensoría de Oficio
Cargo
Sueldo mensual
Cargo
Sueldo mensual
Cargo
Sueldo mensual
Juez de 1º Instancia
$56,925
Agente del MP
$26,780
Defensor público
$14,100
Secretario
$23,950
Delegado del MP
$14,260
Auxiliar de defensor
$7,000
Escribiente
$5,505
Escribiente
$4,358
Asesor jurídico
$5,000
Por lo que se refiere al número de personal en materia de Juicios Orales:
Poder Judicial
Procuraduría General de Justicia
Defensoría de Oficio
Cargo
Número de personal
Cargo
Número de personal
Cargo
Número de personal
Jueces de preparación
10
Agente del MP para Juicios Orales
5
Defensores público para Juicios Orales
4
Jueces de Juicio Oral
3
Magistrados de Juicio Oral en TSJ
0
De lo anterior se deduce que la Defensoría de Oficio no se ha visto robustecida con la Reforma (contrariamente a lo acontecido en otros lugares donde se ha introducido el sistema adversarial) por las siguientes razones:
• El presupuesto asignado es el menor en relación con las demás dependencias involucradas. (El presupuesto de la Defensoría de Oficio es el 8.43 % del asignado al Poder Judicial, y el 2.83% del asignado a la Procuraduría y Seguridad Pública), de donde se deriva que:
• Su personal ha tenido menos acceso a la capacitación.
• Son quienes cuentan con menor infraestructura.
• El número de defensores asignados a Juicio Oral es muy reducido (4 defensores públicos).
• No cuentan con recursos para ofrecimiento y desahogo de pruebas.
• Lo anterior resulta especialmente significativo en una realidad donde la defensa de la mayoría de los inculpados está en manos de defensores públicos.
• Esta situación desventajosa de la Defensoría de Oficio, incrementa la posibilidad de que las garantías del debido proceso se vean contrariadas en la operación cotidiana del sistema, por más que se perfeccione su reconocimiento en la letra de la ley.
De donde se deriva:
• La urgente necesidad de replantear la estructura y los recursos asignados a esta dependencia que indiscutiblemente juega un papel por demás importante en lo que específicamente corresponde al nuevo sistema adversarial pero también, y en general, a lo que un certero sistema de justicia exige en una sociedad como la nuestra.
D.- Defensores Privados:
Los defensores del sector privado, a pesar de su trascendente participación en la operación del sistema, se han mantenido, hasta el momento, muy al margen de la Reforma por las siguientes razones:
• Resistencia al cambio por intereses creados.
• El tipo de delitos que la reforma abarca no resulta económicamente atractivo.
• La capacitación brindada sobre el tema no los ha considerado significativamente.
De donde se deriva:
• La necesidad de buscar los mecanismos idóneos para que los defensores privados conozcan y se incorporen al nuevo sistema.
E.- Registro Homogéneo para todas las Dependencias del Sistema:
El análisis de los registros estadísticos existentes en el Estado sobre el desarrollo de la Reforma revela:
• Falta de homogenización en el registro por rubros.
• Falta de corte cronológico que permita comparar el "antes" y el "después" de la Reforma.
• Serias confusiones en el registro de los rubros más significativos de la Reforma: conciliación, mediación, y suspensión de preparación de la acción penal.
• Registro discrecional en las Agencias Investigadoras.
• Posibilidad de variaciones en los registros por falta de criterios homogéneos.
• Incongruencias entre el número de expedientes consignados por la Procuraduría y los radicados por el Poder Judicial.
• Perpetúa un sistema errático, voluntarista y sin criterios objetivos en su continuidad, desarrollo, e implementación.
• Trastoca los principios de transparencia y publicidad.
No obstante, de la información disponible pueden extraerse las siguientes conclusiones:
1. Un alto porcentaje de la incidencia delictiva se está resolviendo a través de lo que la Procuraduría General de Justicia registra como “salidas”: actas circunstanciadas, acuerdos de no inicio, suspensiones y reservas, mediación y conciliación, y perdones.
Lo anterior hace necesario que se analice con cuidado el uso que de estas medidas discrecionales está haciendo el Ministerio Público, que pueden ser de gran utilidad, siempre y cuando a la víctima se le mantenga incólume su derecho a ir a Juicio si esa es su decisión.
2004
2005
2006
Incidencia
57,878
57,079
58,333
Total Salidas
Actas Circustanciadas
3,562
13,097
14,85
Acuerdos No Inicio
16
101
274
Suspensiones y Reservas
1,008
7,834
43,521
Perdones, Mediación Y Conciliación
22,829
25,328
20,158
Perdones
-
1,881
967
Total
27,415 47% de la incidencia
48,241 84% de la incidencia
78,802 Más que la incidencia
Total Consignaciones
7410 12% de la incidencia
5,230 9.1 % de la incidencia
4,409 7.5 % de la incidencia
2. Las consignaciones por delitos culposos se han visto disminuidas después de la Reforma, aún cuando la incidencia en estos delitos se mantiene relativamente igual.
Contrastando la incidencia delictiva con el número de consignaciones registradas en la PGJ, se observa que un alto porcentaje de asuntos aparentemente delictivos se "quedan" en la etapa de la averiguación previa.
Lo anterior ha pretendido explicarse por el incremento en el uso de medidas alternativas (que la reforma también introdujo en el sistema) sin embargo no podemos dejar de reconocer que esta reducción también obedece:
• A que dada la práctica del sistema tradicional, es común que las indagatorias (etapa no tocada por la Reforma) permanezcan abiertas hasta por años; aspecto que incide en la reducción del número de consignaciones pero no, necesariamente, en una mayor eficacia del sistema.
Por lo que se propone:
• Generar un sistema de registro homogéneo entre todas las dependencias involucradas que facilite el seguimiento de los procedimientos penales desde su inicio hasta su fin. De manera tal que pueda haber una evaluación continua y permanente de cada etapa del procedimiento en cuanto a los logros integrales de la reforma.
IV.- La Agenda Pendiente:
Aunque conscientes de que la gradualidad ha cumplido una importante función en la adopción de un cambio de esta magnitud, creemos que es momento de extender el nuevo sistema a todas las etapas de la procuración e impartición de justicia, muy especialmente si consideramos que Nuevo León fue el primer Estado en adoptar este sistema, por lo que los ojos de la comunidad nacional e internacional están puestos en él; y que de no obtenerse a la brevedad posible, los tan esperanzadores resultados anunciados en su inicio, sobrevendrán serias y negativas consecuencias no sólo para el Estado sino también, para el resto del país.
Proponemos:
• Definir con plazos concretos, metas concretas, y responsabilidades definidas, el avance de esta gradualidad para llegar lo más pronto posible, a la adopción de un verdadero sistema integral adversarial, extensivo a todas las etapas que conforman el sistema de procuración e impartición de justicia.
V.- Necesidades Específicas de la Agenda Pendiente:
1. Formular un plan de conclusión para la Reforma Integral, en el que se defina el avance de su "gradualidad" hasta que el sistema adversarial, a través de Juicios Orales, incorpore a todos los delitos y en todas las etapas correspondientes a la procuración e impartición de justicia tanto para mayores como para adolescentes.
2. Introducir mecanismos de control de las facultades discrecionales del Ministerio Público.
3. Implementar un sistema estructural y funcional que permita a todos sus operadores la especialización y exclusividad en el funcionamiento del nuevo sistema.
4. Establecer una capacitación constante y homogénea para todos los operadores del sistema y abogados particulares, promoviendo la enseñanza del nuevo sistema en las universidades formadoras de los futuros abogados.
5. Generar las condiciones idóneas para que todos los actores del sistema puedan participar en una situación de equilibrio y equidad, muy en especial la Defensoría Pública cuya situación resulta, actualmente, la menos favorable.
6. Instrumentar un sistema de registro estadístico homogéneo y congruente, entre todas las dependencias que intervienen en la procuración e impartición de justicia, que permita el seguimiento objetivo de su desarrollo.
7. Instaurar un órgano que con carácter oficial se de a la tarea de monitorear, analizar y promover al avance y consolidación de la Reforma.
8. Realizar un análisis de costos y gestión para la consolidación integral de la reforma.
